Używamy plików cookies, by ułatwić korzystanie z naszych serwisów.
Jeśli nie chcesz, by pliki cookies były zapisywane na Twoim dysku zmień ustawienia swojej przeglądarki.
ZAMKNIJ
 

Aktualności

08 marca 2019Co dalej z zasadą proporcjonalności? – teraźniejszość i kierunki zmian

Nie ma dzisiaj większych wątpliwości co do tego, że pakiet regulacji bankowych, przyjęty w 2013 r. pod postacią Capital Requirement Regulation („CRR”) oraz Capital Requirements Directive IV („CRD IV”) wraz z sukcesywnie wdrożonymi blisko 70 standardami technicznymi i wytycznymi, stanowiący jądro tzw. Single Rule Book – czyli jednolitych bankowych regulacji unijnych, pomimo pozytywnych ocen za podniesienie poziomu odporności sektora bankowego na zjawiska kryzysowe – w świetle licznych obecnie poglądów jest nadmiernie obciążający dla sektora bankowego i jednowymiarowy1. Zainicjowana przez Komisję Europejską w 2016 r. głęboka nowelizacja tego pakietu, poprzedzona rozległym ankietowym badaniem opinii europejskiego środowiska bankowego, w tym także spółdzielczego oraz zwykłych obywateli, pod nazwą Call for Evidence, dobiega obecnie ostatniej fazy, czyli negocjacji politycznych z udziałem Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej i Rady Europejskiej (triloque).

Na stole negocjacyjnym jest blisko 2100 różnego typu propozycji zmian, uwzględniających obok CRR/CRD także Dyrektywę BRR o restrukturyzacji banków. Są one wynikiem wspomnianych konsultacji, których celem było m.in. dostarczenie regulatorom empirycznych dowodów na nadmiernie ograniczający wpływ tych regulacji na aktywność kredytową sektora bankowego w Europie, nieuzasadnione obciążenia administracyjne oraz przypadki niespójności, luk lub innych niezamierzonych konsekwencji. Jednym z ważniejszych zastrzeżeń kierowanych pod adresem nowelizowanych przepisów oraz samej praktyki ich stosowania przez uprawnione instytucje nadzorcze jest niedostatek proporcjonalności. Na to zjawisko wskazało bardzo liczne grono respondentów. Podkreślali oni, że wiele wymogów odnoszących się do poziomu kapitałów banków, a w szczególności obowiązków sprawozdawczych, obowiązków w zakresie ujawnień, a także zasad wynagradzania zmiennymi składnikami wynagrodzeń, nie uwzględnia w wystarczający sposób cech adresatów tych norm, takich jak: skala działalności, model biznesowy, stopień złożoności i powiązań, czyniąc te wymogi źródłem niepotrzebnych, szkodliwych dla nich obciążeń.

Stało się zatem jasne, także dla europejskiego regulatora oraz nadzorcy2, iż zasada proporcjonalności nie była stosowana we właściwy sposób na gruncie europejskich regulacji bankowych. Obecna nowelizacja ma na celu m.in. poprawę sytuacji wskutek, po pierwsze: przyjęcia szeregu odpowiednich zapisów, których ostateczny kształt będzie znany pod koniec roku, a po drugie – co ważne – dzięki umacniającemu się w wielu środowiskach regulacyjno-nadzorczych UE poglądowi o potrzebie szerszego wyeksponowania tej zasady.

W związku z powyższym, w kwestii proporcjonalności można się spodziewać:

  • rekomendowanych przez samą Komisję Europejską bardziej pragmatycznych i rozsądnych ułatwień dla na nowo definiowanych, małych banków w zakresie wymogów sprawozdawczych, ich częstotliwości, zakresu,
  • a ponadto znaczącego zmniejszenia wymagań co do obowiązku ujawnień oraz polityki wynagrodzeń. Przewiduje się przyjęcie adekwatnej definicji małej i nie-skomplikowanej instytucji finansowej (small and noncomplex institution), zawartej obecnie w propozycjach art. 4 CRR, par. 144a Parlamentu Europejskiego lub w art. 430a(4) wg propozycji Rady Europejskiej;
  • zatwierdzenia ogólnej propozycji PE co do obniżenia ich o 10%/20% w celu zmniejszenia zakresu dotychczasowych obowiązków administracyjnych stawianych wobec małych banków;
  • konkretnego ułatwienia wynikającego z propozycji art. 433b (2) CRR dotyczącego limitowania ujawnień dla małych i nienotowanych na giełdzie instytucji, art. 447 odnośnie kluczowych danych i art. 415(3) CRR wyłączającego małe instytucje spod rygoru raportowania ALMM (w zakresie dodatkowych danych do monitorowania płynności);
  • zmniejszenia częstotliwości raportowania na gruncie art. 99(4) CRR dla małych, nieskomplikowanych instytucji, art. 99(7) przewidującego mandat dla EBA do badania wpływu kosztów dostosowań do wymogów raportowania (mandat taki będzie zapewne przysługi-wał także KNF) oraz art. 99(11) CRR przewidującego określone zwolnienia w zakresie raportowania danych (waiver).

W kategoriach proporcjonalności można potraktować intencję uproszczenia NSFR dla małych i nieskomplikowanych instytucji, zaproponowaną w poprawkach PE w art. 428b CRR z opcją uproszczonego wskaźnika, a także pkt. 4a, art. 428ah CRR z opcją kalibracji. W pewnym sensie aspekt proporcjonalności zawiera także propozycja, mocno rekomendowana przez środowisko IPS-owych grup banków spółdzielczych skupionych w EACB3, szczególnego statusu ekspozycji w ramach systemu IPS. Chodzi o poprawkę popieraną przez PE i kontestowaną przez niektórych uczestników triloque, polegającą na możliwości wyłączenia z rachunku wskaźnika dźwigni (LR) zaangażowania wobec partnera z grupy IPS na podstawie art. 429a(c) i (ca). Pro-pozycja postrzegana jest przez wnioskodawcę i środowisko banków spółdzielczych jako spójna z dotychczasowym art. 113(7) CRR oraz zasadą scentralizowanego zarządzania płynnością w sieciach banków spółdzielczych, co przewiduje już obecnie to rozporządzenie. Oczekiwana jest także propozycja zgłoszona przez Parlament zawarta w art. 433b paragraf (2), zwalniająca z obowiązku ujawnień niektórych danych opisanych w art. 447 CRR małe, nieskomplikowane instytucje, które nie są emitentami instrumentów finansowych w obrocie publicznym.

Także na gruncie nowelizowanej Dyrektywy BRR zasada proporcjonalności będzie prawdopodobnie silniej za-rysowana w kontekście MREL. Propozycje PE, dotyczące banków przewidzianych do normalnej procedury upadłościowej, w tym art. 45c(2) BRRD i osobno Komisji Europejskiej w art. 45c(2) BRRD, zakładają limitowanie wymogu MREL tylko do wysokości zaabsorbowania strat. Wszystkie wymienione propozycje zmian pierwotnie były sformułowane jako postulaty środowiska banków spółdzielczych i wszechstronnie uzasadnione przez eksperckie zespoły pracujące w ramach EACB.

W ramach nowelizacji pakietu przewiduje się dalej idące możliwości uchyleń określonych wymogów dla banków spółdzielczych funkcjonujących w ramach zintegrowanych, solidarnościowych systemów bezpieczeństwa (group vawer’s).

W triloque rozpatrywana jest obecnie propozycja PE włączenia nowego paragrafu 6a do art. 11 CRR, pozwalającego organowi nadzoru (Competent authorities) na uchylanie określonych obowiązków bankom spółdzielczym, będącym członkami grup charakteryzujących się permanentną afiliacją banku w instytucji centralnej grupy, spełniających kryteria grupowego modelu bezpieczeństwa opisanego w art. 113(6) i warunków z art. 7(3) lub art. 8(1) CRR. Wniosku o objęcie tym przepisem również grup banków spółdzielczych z funkcjonującym systemem instytucjonalnej ochrony (IPS) nie uwzględniono.

Wymienione powyżej propozycje dotyczą ważnych obszarów funkcjonowania banków i mogą odegrać istotną rolę w procesie odciążania ich, od niekoniecznie niezbędnych czynności w procesie współpracy z organami regulacyjno-nadzorczymi (nadzoru, resolution/gwarantowania depozytów, bankiem centralnym). Jednak ciągle wiele będzie zależało od praktycznego podejścia zainteresowanych stron. Nie ma bowiem gwarancji, że zasada proporcjonalności nie pozostanie w dalszym ciągu tylko referencyjnym sloganem.

Problem niesatysfakcjonującego poziomu respektowania zasady proporcjonalności, szczególnie dotkliwie odczuwany przez najmniejsze banki spółdzielcze, jest w dużej mierze wspólny w skali UE. Ma on wiele aspektów i rozliczne konsekwencje. Dla lepszego uświadomienia potencjalnej skali tego zjawiska warto przypomnieć, że nierespektowanie potrzeby proporcjonalności przy implementacji regulacji prowadzić może do zawyżonych kosztów po stronie samego regulatora/nadzorcy oraz kosztów ponoszonych przez klientów/konsumentów, przerzucanych na nich przez podmioty ponoszące bezpośrednie koszty dostosowania do nowej regulacji, co bywa zjawiskiem często pomijanym.          

Inna, istotna implikacja braku proporcjonalności przy implementacji nowych regulacji to prawdopodobieństwo narzucenia zmian w modelu biznesowym banków będących adresatami regulacji, które to zmiany nie są niezbędne dla osiągnięcia celów regulacyjnych. Taka wymuszona de facto zmiana modelu biznesowego rodzi wrażenie, że regulator wkracza niejako w kompetencje statutowych organów banku, ograniczając przysługującą im dyskrecjonalność (swobodę w decyzji).

Podnosi się też problem możliwego arbitrażu regulacyjnego w sektorze, w przypadku nieproporcjonalnego obciążenia regulacjami banków określonego typu. Zjawisko takie może także indukować proces dezintermediacji (odpośredniczenia) na rzecz relatywnie mniej regulowanych (obciążonych) instytucji.

Nieproporcjonalne, nadmiarowe regulacje mogą także ze względu na niezamierzone zwiększenie barier dostępu zagrażać innej, kluczowej zasadzie – zasadzie swobody konkurencji w sektorze bankowym.

Wszystkie wymienione zagrożenia są szczególnie nie-bezpieczne dla małych banków z uwagi na generowanie wysokich, nadmiarowych kosztów związanych z procesami dostosowawczymi.

Wskazane aspekty dysproporcjonalności regulacji bankowych mogą generować kolejne koszty, odczuwalne w skali całej gospodarki, w postaci zakłóceń funkcji pośrednictwa finansowego lub optymalnej alokacji ryzyka kredytowego (co w zasadzie skonstatowano w odniesieniu do gospodarki europejskiej jako całości), przy jednoczesnym, nieuzasadnionym celami regulacji, wzroście kosztów jej implementacji.

Podsumowując, można powiedzieć, że proporcjonalność jako zasada powinna być traktowana jako niezbędna reguła poszukiwania równowagi pomiędzy rachunkiem kosztów i rachunkiem korzyści z wprowadzanej regulacji. Jeżeli tej równowagi brak, to rachunek jest negatywny. Jednak szczególnie dotkliwie doświadczać tego mogą środowiska, w których dominują najmniejsze i relatywnie najsłabiej zintegrowane banki spółdzielcze. W takiej sytuacji znajdują się wszystkie banki spółdzielcze w Polsce. W podobnej sytuacji są także relatywnie nieduże banki spółdzielcze włoskiej BCC Federcasse, austriackiego Raifeisena, hiszpańskiej Cajarural, czy nawet niemieckiego BVR. Cechą wspólną tych jakże różnych skądinąd środowisk, jest funkcjonowanie w formule IPS, zgodnej z art. 113(7) CRR, a więc w relatywnie najmniej zintegrowanej na tle wszystkich pozostałych europejskich federacji banków spółdzielczych, spełniających kryteria konsolidacji z art. 113(6) lub art. 10 CRR, jak np. grupy z Francji, Holandii, Finlandii i wielu innych. Poczucie wspólnoty interesów tej pierwszej grupy małych banków, wzmacniane wnioskami z obserwacji obecnego sposobu gwarantowania zasady proporcjonalności, poprzez jedynie konwencjonalne próby punktowej nowelizacji przepisów, o czym mowa była powyżej, zrodziło ciekawą inicjatywę. Ma ona na celu zainspirowanie regulatorów UE ideą odejścia od zasady jednolitego stosowania Single Rule Book wobec wszystkich banków od globalnych do lokalnych w jednakowy sposób. Polega na zwolnieniu małych banków o nieskomplikowanej budowie i lokalnym zasięgu działania z wielu obowiązków w sposób systemowy, przy zachowaniu wszystkich wymogów bezpieczeństwa. Idea ta znalazła ostatnio interesujące wsparcie ze strony środowisk zaplecza naukowego i praktyków europejskiego sektora bankowego, w formie bardzo roboczej koncepcji dwupoziomowej regulacji dla sektora bankowego, zakładającej istnienie wyodrębnionych przepisów dla małych banków4. Wspomniany na początku niniejszego artykułu sprzyjający idei proporcjonalności klimat w środowiskach regulatorów UE, a także niektórych narodowych instytucji nadzorczych, może przyśpieszyć ostateczne wyartykułowanie ciekawych propozycji już w najbliższym czasie. KZBS reprezentując jedne z najmniejszych banków spółdzielczych w UE, włączył się w opisaną inicjatywę5. O jej dalszym losie będziemy informować.

1. Szerzej na ten temat EBI Working Paper Series autorstwa B. Joosen, M. Lamandini, M. Lehmann, K. Lieverse, I. Tirado pt. Stability, Flexibility and Proportionality: Towards a two-tiered European Banking Law? 21/02/2018, źródło: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3128304 (dostęp: 12.10.2018).

2. Ciekawie na ten temat wypowiada się EBA Banking Stakeholder Group w raporcie z XII 2015 r. pt. Proportionality in Bank Regulation.

3. KZBS jest pełnoprawnym członkiem European Association of Cooperative Banks i uczestnikiem kilku zespołów problemowych.

4. Op. cit., EBI Working Paper Series, EBA Banking Stakeholder Group, źródło: www.eba.europa.eu/bsg (12.10.2018).

5. Informacja o wydarzeniu na stronie www KZBS (wpis z dnia 18.09.2018).

 

Michał Krakowiak

Autor artykułu jest Wiceprezesem Zarządu KZBS oraz alternate w Komitecie Wykonawczym EACB

 

 

Artykuł został opublikowany w numerze 5/2018 „Głosu Banków Spółdzielczych”

Czasopismo jest dostępne w prenumeracie

 

Więcej na temat prac specjalnej Grupy Roboczej ds. proporcjonalności (GRP) i Grupy Roboczej ds. Regulacji Bankowych funkcjonującej przy EACB:

http://www.kzbs.pl/posiedzenie-grupy-roboczej-ds-proporcjonalnosci-3805.html

Partnerzy